世界简讯:以制度型开放打造我国向北开放桥头堡——鄂尔多斯市开放发展调研报告

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马宇/文

内容摘要：党的十八大以来，习近平总书记三次到内蒙古考察，明确指示内蒙古要打造国家向北开放桥头堡。鄂尔多斯市坚决贯彻落实习总书记重要批示指示，经济社会发展屡创佳绩，2022年主要经济指标达到近年来最好水平。但在开放方面，鄂尔多斯仍然存在明显短板，外资经济比重低，外贸进出口规模小结构单一层次不高。目前，鄂尔多斯立足建设国家向北开放重要桥头堡战略定位，聚焦构筑“四个世界级产业”，积极融入共建“一带一路”，深度参与中蒙俄经济走廊建设，加大开放力度，力争实现新突破。从国家战略高度，鄂尔多斯应对标海南自由贸易港建设，南北呼应，两翼齐飞，通过制度型开放打造北方内陆自贸港，快速集聚国内外先进要素资源，实现高水平开放新发展。

鄂尔多斯是内蒙古经济实力最强的市，人均国内生产总值更是位居全国城市之首。作为资源型城市，鄂尔多斯经济结构相对单一，产业层次不高，创新发展不足，急需加快产业转型升级，实现绿色低碳发展。大力提升内陆地区开放水平，着力构建国内国际双循环新发展格局，快速推进国家向北开放桥头堡建设，是鄂尔多斯经济高质量发展的重要保障和强大推动力量。

一、鄂尔多斯对外开放取得显著成绩

鄂尔多斯地处“一带一路”重要节点、黄河流域生态保护和高质量发展战略腹地，是国家规划的呼包鄂榆城市群重要组成部分，具有独特的发展优势与潜能。习近平总书记亲自部署推动的“双碳”战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略，为内蒙古量身打造的“两个屏障”“两个基地”“一个桥头堡”战略定位，鄂尔多斯作为内蒙古经济总量第一位的城市，在其中肩负重大责任。

近年来，鄂尔多斯紧紧围绕习近平总书记交给内蒙古的五大任务，大力发展外向型经济，陆续出台《鄂尔多斯市对外贸易发展支持政策》《鄂尔多斯市支持产业集群发展若干政策》《鄂尔多斯市支持跨境电子商务综合试验区发展若干政策》《鄂尔多斯市支持外资扩量提质若干政策》，全力打造优质外资外贸发展环境。高水平建设鄂尔多斯综合保税区，高效运营外贸转型升级基地，高质量推进外资外商招引，道达尔、法液空、华润新能源、美国高峰集团、美国GTA汽车、三井物产等一批实力外商已扎根鄂尔多斯。嘉豪可再生能源、瑞图生态科技、国电国际发展、新加坡BMF Industries等外商投资企业也牵手鄂尔多斯，正在加速积蓄发展新动能。

2022年，鄂尔多斯实现地区生产总值5613.4亿元，增长5.4%；一般公共预算收入842.8亿元、增长52.7%；固定资产投资增长25%；规上工业增加值增长9%--均为“十三五”以来最高增速。外贸进出口总额162.9亿元，同比增长82.6%，创历史最高纪录。其中，出口116.8亿元，同比增长101.1%；进口46.1亿元，同比增长48.2%。

二、鄂尔多斯总体开放水平仍然很低

鄂尔多斯是内陆资源型城市，人口只有220万，工业基础薄弱，服务业水平低，开放型经济发展受到很大制约。

2022年，鄂尔多斯进出口贸易额居内蒙古第四位，规模不到巴彦淖尔的一半。今年1-4月份，全市完成进出口总额31.3亿元，同比下降64.5%，仅居全区第八位。其中直接原因是国际大宗商品价格大幅下降，鄂尔多斯主要出口产品出现价格“倒挂”现象，企业难以出口。如4月份尿素国际市场价格2200元/吨，国内价2300元/吨；硅铁国际价格10300元/吨，国内价10700元/吨；PVC国际价格5200元/吨，国内价5400元/。国际市场需求下降也制约了企业出口，如液晶面板国际市场订单量下降40%，导致液晶面板生产企业出口大幅下降。

鄂尔多斯贸易主体少，只有108家企业有进出口业务，京东方、韩仁电子、东旺电子、电力冶金集团等14家重点企业占比90%以上。

进出口产品高度集中于本地资源基础上的电子产品（占45%）和化工产品（占34%），很容易受到国内外市场需求波动和价格变化的影响。

平台建设、产业集聚水平也相对较低。2022年综保区进出口额68.9亿元，占全市总额的42.4%，但今年1-4月份仅完成7.4亿元，下降25.7%。

三、多措并举加快推进开放型经济发展

当前，鄂尔多斯正在全面贯彻落实习近平总书记考察内蒙古重要指示批示，多措并举加快推进开放型经济发展。

（一）实施产业集群培育行动

集聚一批产业基地。加快推进特色优势产业国际化，打造液晶面板、新能源、精细化工和加工贸易产业集群外贸新高地，对符合产业规划，属于补链、延链、强链的外贸项目，按照相关规定在要素保障上给予倾斜，加快形成产业集群。到2025年，培育进出口额百亿元级产业集群2个，进出口额10亿元级产业集群6个。

引进培育一批贸易总部。开展外贸企业招商引资对接活动，每年组织高质量的外贸招商推介会，重点对接粤港澳大湾区企业，适时开展海外企业对接活动，在招商引资或技改项目商务谈判中注重外资外贸资源引入。

培育一批外贸新龙头企业。突出扶优扶强，实施外贸领军企业培育工程，争取更多企业进入全区外贸进出口50强，形成龙头矩阵。

孵化一批小微企业。深入实施小微企业三年成长计划，建立梯度培育机制，推行小微企业政策性出口信用保险全覆盖。在空港物流园区、高新技术开发区、鄂托克经济开发区等外贸集中地，建设一批外贸企业孵化基地，培育一批自治区级外贸综合服务企业，发挥外贸综合服务平台作用，孵化一批中小微外贸企业，力争年进出口额300万美元、1500万美元企业上档晋级数逐年提升。

（二）实施开放平台能级提升行动

高水平建设综合保税区。推进综合保税区配套基础设施建设，加大招商引资力度，加快引进外贸带动效果明显的中大型企业，用好市、园区两级支持政策，推动全市外贸业务向鄂尔多斯综合保税区集聚。

高效运营外贸转型升级基地。发挥高新技术开发区装备制造基地、现代羊绒产业园两个国家级外贸转型升级基地和鄂托克旗螺旋藻产业园自治区级外贸转型升级基地的外贸转型带动作用，完善转型升级基地规划方案、配套政策，培育行业龙头企业，做大做强电子、汽车、新能源装备产业，着力引进高端装备制造、知名羊绒品牌和大型生物化工企业，增强基地品牌孵化能力。

启动运营航空口岸指定监管场地。加快推进航空口岸进境水果、食用水生动物和冰鲜水产品指定监管场地项目运营，坚持腹舱货运和全货机进口同步发展，选定优势产品做大做强。

加快公共海外仓布局。支持重点外经贸企业境外自用仓、传统仓优化升级为公共海外仓，整合跨境电商企业和物流企业境内外仓储物流配送资源，依托中欧班列目的站、航线枢纽城市等关键节点打造“境外外贸集散中心”。

（三）实施国际市场开拓行动

加大重点市场开拓力度。引导机电、纺织服装等传统行业开拓新兴市场，提升中东欧、南美洲、东盟、中东等市场占比，推广“交易会+自办展”“线上+线下”融合模式，多元化拓展新市场。

搭建对外展洽交流平台。争取升格中国（鄂尔多斯）国际羊绒羊毛展览会为‘一省一品’展会，积极参与中蒙博览会、中蒙俄经贸洽谈会等区域性展洽会，深化与俄蒙经贸合作，用好进口博览会、消费品博览会、广交会、西洽会等国内国际展洽平台，引导企业开拓国际市场。

（四）实施贸易新动能培育行动

加快发展跨境电商。支持有条件的旗区率先建设跨境电商产业园，开展跨境电商产业园认定培育和评估，力争引进国内外知名跨境电商平台和企业。启动运营跨境电商公共服务平台，与重点跨境电商平台合作开展跨境电商企业专项对接和出海活动。持续开展跨境电商系列培训，推进跨境电商零售进口试点，全面推广跨境电商直营店商业模式，做大高端优质消费品规模，扩大满足国内消费需求、符合消费升级方向的中高端消费品网购保税进口规模。到2025年，全市跨境电商交易额突破50亿元，年交易额过亿元的跨境电商龙头企业达到30家。

培育外贸综合服务企业。加大对外贸综合服务企业支持力度，培育自治区级外贸综合服务企业5家左右，招引宁波、杭州、成都、深圳等地外贸综合服务平台企业入驻，为中小微外贸企业提供“一站式”服务。引导各旗区、园区结合区位和产业特点，打造产贸一体化供应链平台。

提升数字贸易水平。完善数字贸易促进政策，支持数字产品贸易、数字服务贸易、数字技术贸易发展，鼓励建设数字贸易相关公共服务平台，支持服务贸易数字化发展，推动数字技术与服务贸易深度融合，引导人工智能、智能制造等领域拥有自主知识产权和创新能力的知识密集型企业布局全球市场网络，提升国际化经营水平。

（五）实施贸易通道畅通行动

加快推进陆海新通道建设。全方位畅通运输网络，挖掘国家能源集团运输潜力，优化国铁通道运输，提升南向通道运输能力，研究推进东乌铁路扩能改造，建立直连关中、成渝、银川、新疆等区域重要节点铁路通道，扩大连接口岸铁路运输能力。构建铁路集疏运体系，在东胜南郊、高新技术开发区、空港物流园区等重要节点，规划建设铁路综合性物流园区。全流程发展多式联运，建设一批多式联运基地和内陆港，加快推进“一单制”，实现一站托运、一次收费、一单到底的联运体系，畅通陆海联运通道。

提升中欧班列通道功能。加快推动东胜西铁路物流基地建设，完善中欧班列基础配套。加快组建班列运营平台公司，实现中欧班列专业化管理市场化运营，争取中欧班列计划，统筹外贸产业与中欧班列联动发展，去程发运汽车等出口产品，回程进口木材等落地加工原材料，有效推动中欧班列双向增长。

加快发展国际航空货运。完善航空物流基础设施，推进鄂尔多斯国际航空货运集散中心建设，拓展对欧洲、东南亚、北美、日韩等国际货运航线。力争到2025年，开通国际全货机航线2条，国际货邮吞吐量达到5000吨。

（六）实施国际品牌培育行动

培育先进制造国际品牌。深入实施“品牌战略”工程，推动制造业龙头企业、行业领军企业、“专精特新”企业品牌建设。围绕电子、精细化工、机电设备、羊绒等优势主导产业，鼓励企业强化自主创新，延伸产业链、完善供应链，打造国际知名品牌。支持进出口龙头企业、高新技术企业取得AEO海关高级认证。支持企业自主研发，培育外贸自主品牌。树立跨境电商企业品牌意识，全面提升跨境电商品牌在终端市场的占有率。强化知识产权保护，鼓励外贸企业积极申请境外专利、商标注册和产品认证，提高国际竞争力。

（七）实施国贸人才引育行动

强化国际贸易人才培育。建立外贸人才导师制，开展外贸实操传帮带，开设外贸企业实训基地2家以上。搭建“政校企”三方合作平台，联合各高校举办外贸人才孵化班，支持院校开设跨境电商专业。到2025年，培育国际贸易人才1000人以上。

（八）实施优化金融服务行动

加大金融保险支撑。发挥本地金融机构的主力军作用，强化对外贸企业的金融支持，持续加大对外贸领军企业、跨境电商、国际产能和装备制造合作、国际营销和售后服务体系、产业链全球布局、外贸品牌建设等新业态、新领域的信贷支持力度。

四、以制度型开放打造北方内陆自由贸易港

鄂尔多斯要快速集聚国内外先进生产要素，建成国家向北开放重要桥头堡，仍需要国家战略层面的顶层设计和政策加持。因此，笔者建议，鄂尔多斯市应对标海南自贸港建设，以制度型开放打造北方内陆自由贸易港，更好融入国家战略，实现南北呼应，两翼齐飞。

（一）提高战略定位

鄂尔多斯应更加密切对接国家战略，立足建设国家向北开放重要桥头堡战略定位，努力打造北方内陆自由贸易港。

习近平总书记给内蒙古提出的五大任务，具有内在有机联系。鄂尔多斯北方内陆自贸港建设，必须以“两个屏障”为前提，服务于“两个基地”建设，丰富国家向北开放桥头堡内涵，促进国家向北开放桥头堡建设早见成效大放异彩。

国家向北开放桥头堡建设，是新时期全国进一步扩大对外开放、完善对外开放格局的重要组成部分，与海南自由贸易港建设南北呼应，两翼齐飞。相比海南自贸港建设来说，向北开放桥头堡建设客观环境局限更大，基础更为薄弱，急需加力度、扩内涵、上层次。鄂尔多斯如能在这方面率先打开局面，则对国家向北开放桥头堡建设会是极大促进。

（二）以制度型开放作为根本依凭推进北方内陆自贸港建设

习近平总书记多次指出，要通过规则、规制、管理、标准等制度型开放，建设市场化、法治化、国际化的国际一流的营商环境。鄂尔多斯北方内陆自贸港建设，应对标海南自贸港，参照RCEP、CPTPP、DEPA等自由贸易协定有关标准，大力推进制度型开放。在投资、贸易、金融、财政、税收、海关、外管、产业等领域复制、借鉴海南自贸港建设成功经验和政策措施，借鉴世界其他国家的制度型开放成功经验，率先实施我国已经参与和拟参与的自由贸易协定某些开放措施，以制度型开放创新优化对外开放环境，为北方内陆自贸港建设提供根本保障和充足动力。

（三）打造中欧国际货运物流中心塑形北方内陆自贸港

鉴于鄂尔多斯的客观因素，鄂尔多斯北方内陆自贸港建设必须科学设计行动方案，找准突破点，选准工作抓手，以期快速形成规模化国内外投资、贸易要素集聚，尤其是吸引国际先进生产要素集聚，助推实现国家发展战略目标。

为此，建议把打造中欧国际航空货运中心作为鄂尔多斯北方内陆自贸港建设的核心任务。在继续深化中俄蒙经济走廊建设基础上，加快拓展中欧经贸关系。我国向北开放，主要目标市场是俄罗斯和蒙古，同时也是通过向北开放强化我国在东北亚和欧洲的存在感和影响力，密切我国与这些国家的经贸联系。从鄂尔多斯来说，向北、向西开放是统一的并且是相互促进的。鄂尔多斯可以在继续挖掘中欧班列潜力、强化陆路货运前提下，适时开辟中欧航空货运航线，实现陆海空货物联运，多种方式优势互补，大大提升中俄蒙和中欧经贸合作水平。

综合考虑，目前开辟鄂尔多斯至匈牙利、鄂尔多斯至荷兰的航空货运航线是可行的。

欧盟现为我国第二大贸易伙伴，今年1-5月份贸易额就达2.28万亿元，增长3.6%，占我国对外贸易额的13.6%，在对美贸易下降情况下意义更为重大。强化我国与欧盟的经贸关系，对于打破美国围堵、挫败其“脱钩断链”企图至关重要。从贸易运输角度说，中欧贸易在传统的海运基础上，近年来铁路运输作用日益提高，但航空货运相对滞后，也影响了我国与欧洲的贸易往来。尤其是内陆地区，拓展国际航空货运是非常必要的。

荷兰是欧洲重要物流枢纽，可以覆盖欧洲主要国家和国际市场；匈牙利物流可以覆盖东欧国家，联通俄罗斯、东欧与西欧。我国与匈牙利、荷兰国家关系比较友好，长期以来贸易关系密切，并在荷兰、匈牙利已经有了很好的物流网络，我国企业甚至直接参与了当地机场货运/物流园区建设，可以比较容易实现要素资源对接。如能把这些要素资源引入鄂尔多斯，可有助于快速开通国际货运航线，建立我国北方内陆航空物流枢纽，涵盖、辐射华北、西北、东北地区，成为我国向北开放桥头堡的重要支撑点之一。

从现实操作来看，鄂尔多斯跟荷兰、匈牙利物流对接还可以解决航空货运的货源问题，避免开通航线而缺乏货源，必须靠政府补贴航线来维持运行，从而实现可持续发展。

总之，通过北方内陆自由贸易港建设，打造北方内陆国际航空货运中心，可快速集聚国内外优质生产要素，形成市场化生产力和巨大投资额、庞大贸易额，对于深化中俄蒙乃至中欧经贸联系，实现习总书记亲自谋划亲自部署的“打造国家向北开放桥头堡”战略具有重要意义，有必要高度重视，着力推进。

（作者系商务部研究院外国投资研究所所长）

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